Программа изменений и реформирования системы социальных услуг в Харькове

Уважаемые харьковчане!

Предлагаем Вашему вниманию среднесрочную стратегию повышения уровня помощи уязвимым группам населения в городе Харькове. Особенностью данного документа является то, что он представляет собой пример интенсивного развития партнерских отношений органов местного самоуправления с общественными организациями социальной направленности, представляющих социальные интересы граждан на уровне громады, а также взаимной интеграции структур исполнительной власти органов местного самоуправления.

Применение описанных принципов поможет радикально изменить ситуацию к лучшему. От реформы социальных услуг выиграют все:
прежде всего, жители Харькова — потому что у них появится доступ к услугам, максимально учитывающим их потребности;
— территориальные громады — так как они смогут лучше заботиться о своих гражданах и, что
не менее важно, сами будут искать и находить наиболее подходящие пути решения проблем;
— государство — потому что ограниченные бюджетные ресурсы будут использоваться более продуманно и эффективно, а граждане будут обеспечены качественными и более дешевыми социальными услугами, в которых они нуждаются.

Изучение потребностей настоящих и будущих потребителей услуг, а также их семей, показало, что жители Харькова хотели бы видеть следующие изменения в сфере предоставления социальных услуг в городе:

  • повышение информированности о предоставляемых в настоящее время услугах;
  • повышение качества предоставляемых в настоящее время услуг;
  • уменьшение бюрократической волокиты и дублирования административных процедур;
  • более гибкий подход к предоставлению социальных услуг с тем, чтобы они больше отвечали индивидуальным потребностям клиента;
  • понимание и сочувственное отношение представителей учреждений, предоставляющих социальные услуги, при обращении к ним клиентов, нуждающихся в консультации, помощи и поддержке.

В ходе работы нами сформулированы следующие пять основных принципов предоставления социальных услуг, которые в будущем будут способствовать применению сфокусированного на нуждах клиентов подхода, а именно:
— обеспечить и способствовать укреплению независимости и самостоятельности клиентов, предоставляя им максимальную возможность жить в обществе полноценной жизнью;
— проводить работу в направлении минимизации последствий нетрудоспособности и заболеваний для людей любого возраста;
— обращаться с нуждающимися в услугах людьми с уважением и предоставлять всем равные возможности;
— обеспечивать возможность персонального выбора и самоутверждения путем развития имеющихся у них возможностей;
— способствовать развитию партнерства между потребителями услуг и учреждениями, предоставляющими социальные услуги.

Поэтому, услуги, предоставляемые социальными службами города должны быть:
— доступными;
— гибкими;
— адекватными: помочь людям сохранять и развивать их самостоятельность.

Ценности и этические принципы
Кабинетом Министров Украины в 2007 году одобрена Концепция реформирования социальных услуг в Украине. Эта концепция отражает и утверждает развитие ориентированных на клиента социальных услуг, а также намечает пути улучшения существующей системы предоставления социальных услуг в качестве неотъемлемой части процесса реформирования социальных услуг.

В Концепции говорится:
Повышение качества социальных услуг направлено на защиту конституционных прав и свобод людей, уважение достоинства каждого человека.

Далее в Концепции указывается, что:
Централизованный подход к планированию предоставления социальных услуг и развитию услуг в стационарных учреждениях привел к тому, что при планировании учитывались лишь имеющиеся в наличии ресурсы, а не реальные потребности людей. Такой подход не способен удовлетворить индивидуальные потребности клиентов либо привлечь потребителей услуг, также как и тех, кто представляет их интересы, к процессу планирования предоставления услуг и контролю над качеством услуги.

Концепция включает положение о том, что социальная защита и социальные услуги должны быть «легко доступными для всех бенефициариев в равной степени, должны быть применены инновационные и эффективные механизмы финансирования предоставления социальных услуг, а также управления ними, что будет способствовать повышению уровня жизни в Украине.

Данные положения четко совпадают с ключевыми ценностями и этическими принципами широко принятыми в Европейском Союзе в отношении предоставления социальных услуг, а именно то, что все

  • услуги должны быть направлены на развитие самостоятельности клиентов;
  • их прав; и
  • их прав на выбор.

При проведении серии семинаров в г. Харькове с участием местных представителей всех секторов, вовлеченных в оценку и предоставление социальных услуг, было достигнуто соглашение о том, что вышеупомянутые принципы должны быть приняты. Местные представители также включили ряд дополнительных принципов в уже имеющиеся в действующем законодательстве, а также включили основополагающие принципы реформы социальных услуг, содержащиеся в «Концепции реформы социальных услуг в Украине», соответственно дополняя и поясняя то, каким образом социальные услуги должны предоставляться в дальнейшем.
В Законе Украины «О социальных услугах» сформулированы положения, касающиеся принципов оказания социальных услуг потребителю:

Статья 10. Основные права потребителей социальных услуг

Получая социальные услуги, граждане имеют право на:

  • уважительное и гуманное отношение к себе со стороны сотрудников учреждений, предоставляющих социальные услуги;
  • свободу выбора учреждения или организации, а также формы предоставления социальных услуг;
  • информацию относительно прав, обязательств и условий предоставления социальных услуг;
  • согласие на социальные услуги;
  • отказ от социальных услуг;
  • конфиденциальность информации личного характера, ставшей известной лицу, предоставляющему социальные услуги; и
  • защиту прав личности и законных интересов, включая их защиту в суде.

Статья 11. Основные права и обязательства лиц, предоставляющих социальные услуги

Лица, предоставляющие социальные услуги, обязаны:

  • тщательно предоставлять социальные услуги лицам, находящимся в сложной жизненной ситуации;
  • руководствоваться основными принципами предоставления социальных услуг в своей деятельности;
  • уважать чувство собственного достоинства граждан;
  • не допускать бесчеловечных и дискриминационных действий по отношению к лицам, получающим социальные услуги;
  • предоставлять лицам, получающим социальные услуги, полную информацию о содержании и видах социальных услуг; и
  • сохранять в секрете информацию, полученную в процессе выполнения своих обязанностей, а также информацию, могущую быть использованной против лица, получающего услуги.

Сравнив эти ценности, принятые на национальном уровне, с собственными, согласованными на местном уровне, представлениями о принципах, на которых должна основываться местная сфера услуг в будущем, специалисты и их руководители согласились, что все сотрудники, работающие в сфере социальных услуг, в своей работе должны соблюдать следующие
этические принципы:

  • уметь выслушать клиента;
  • не причинять вред клиенту;
  • гуманно относиться к клиенту;
  • конфиденциальность, уважение в частной жизни людей;
  • взаимоуважение, отношение к клиенту как к равному, без предубеждений;
  • уметь войти в положение клиента, принимая во внимание его потребности;
  • терпение/благожелательное отношение, тактичность;
  • открытость и честность с клиентом в отношении информации об услугах, ответственность перед клиентом;
  • соблюдение профессионально-этических норм;
  • индивидуальный подход к каждому клиенту;
  • поощрение самостоятельности клиента, предоставление возможностей самореализации и самообеспечения вместо простого выполнения услуг для клиентов;
  • применение комбинированного подхода, партнерство с клиентом;
  • работа в команде;
  • профессионализм, тщательное обдумывание, оценка и определение потребностей каждого клиента;
  • убеждение клиента в том, что многое зависит и от него;
  • право выбора и добровольный выбор клиента;
  • справедливость;
  • готовность помочь;
  • уважение желаний клиента;
  • проявление сочувствия;
  • отзывчивость.

Персонал, работающий в государственной сфере социальных услуг, должен принять ряд принципов, содержащихся в действующем законодательстве. Все работники сферы социальных услуг, также как и клиенты, нуждающихся в социальной защите, должны быть проинформированы о данных принципах. Осуществление этих принципов будет содействовать приближению социальных служб к удовлетворению потребностей всех целевых групп.

Прежде всего, это:

  • более доступная и более полная информация обо всех предоставляемых в настоящее время услугах;
  • постоянный информационный обмен с громадой: получение обратной связи относительно качества, объема, перечня предоставляемых социальных услуг и неудовлетворенных или появившихся потребностей громады;
  • людей необходимо воспринимать как отдельные личности независимо от того, проживают ли они дома, либо в домах интернатного типа;
  • единый, комплексный подход к оценке нужд клиента;
  • осуществление разнообразной поддержки людям независимо от места их пребывания после оценки их индивидуальных потребностей;
  • составление индивидуальных планов действий для оценки потребностей каждого клиента;
  • обеспечение наличия большего выбора для удовлетворения индивидуальных потребностей клиентов посредством привлечения общественных организаций и общественных инициатив для удовлетворения индивидуальных потребностей;
  • предоставление услуги посредством предоставления выбора альтернативных услуг для обеспечения большей эффективности;
  • вовлечение более широких слоев общества в оказание помощи и поддержки уязвимым слоям населения;
  • развитие интеграционного партнерства;
  • формирование более децентрализованной структуры управления.

Социальные услуги, предоставляемые детям и семьям в г. Харькове
С целью предоставления социальных услуг семьям и детям, которые находятся в сложных жизненных обстоятельствах и требуют посторонней помощи, начиная с 1993 года, в Харькове работает Харьковский городской центр социальных служб для семьи, детей и молодежи «Доверие». В 2003 году была создана сеть районных Центров социальных служб для семьи, детей и молодежи. После создания районных центров значительная часть непосредственной социальной работы осуществляется именно ними, а Харьковский городской центр социальных служб проводит организационно-методическую работу, координирует работу районных ЦСССДМ и предоставляет им практическую помощь относительно социальной работы с детьми, молодежью и семьями. Услуги, которые предоставляются Центром, являются государственными социальными услугами и осуществляются на безвозмездной основе.

Свою деятельность Центр осуществляет через специализированные формирования — социальные службы, а именно:

  • служба поддержки семей — опекает детей-сирот, детей и молодежь с функциональными ограничениями, работает с семьями, где существует проблема алкогольной и наркозависимости, помогает молодым людям построить гармоничные отношения внутри семьи и с окружающим миром.
  • «Телефон Доверия» — специализированная служба, которая предоставляет бесплатную, конфиденциальную, экстренную, психологическую, информационную и правовую помощь людям, которые находятся в сложных жизненных обстоятельствах.
  • «Школа волонтеров» и «Волонтерский центр» — где люди разного возраста и социального статуса учатся предоставлять квалифицированную помощь и своим умением и теплом согревают людей, которые в этом нуждаются.
    — предупреждении инъекционного употребления наркотиков,
    — людях, которые возвратились из мест лишения свободы,
    — консультациях в родовых домах, направленных на предупреждение отказов от детей.

Социальные услуги для взрослых

Социальные услуги для взрослых с физическими или умственными ограничениями

Закон «Про основы социальной защищенности инвалидов в Украине» гарантирует социальную защиту инвалидов со стороны государства, которая выражается в предоставлении денежной помощи, технических средств реабилитации, адаптированного жилья, опеки и необходимого постороннего ухода, а также в адаптации общественных зданий и транспорта к потребностям людей с физическими ограничениями.

В области предоставления социальных услуг людям с физическими ограничениями работают государственные и общественные организации, которые предоставляют широкий спектр социальных услуг. Государственные структуры (отделы труда и социальной защиты, территориальные центры, заводы протезирования, санатории) направляют свою деятельность на оказание материальной, социально-бытовой и социально-медицинской помощи. Общественные организации сосредотачивают свои усилия на оказании информационных, юридических, а иногда социально-экономических услуг.

При этом, несмотря на существующий закон «Про реабилитацию инвалидов в Украине» система реабилитационных услуг практически отсутствует за исключением локальных, разрозненных полупрофессиональных проектов, которые в силу отсутствия комплексного подхода являются малоэффективными.

Одна из проблем социальной сферы – это недостаточное финансирование провайдеров социальных услуг, что сказывается на качестве услуги и на способности удовлетворить первоочередные потребности клиента (недостаток сотрудников, невозможность привлечь высококвалифицированных специалистов, отсутствие транспорта, специального оборудования, плохая оснащенность рабочих мест). В связи с этим происходит подмена услуги: необходимая для клиента услуга заменяется на имеющуюся, например, многие так называемые Центры реабилитации на самом деле оказываются Центрами дневного пребывания.

Также в основе недостаточной эффективности при оказании социальных услуг лежит отсутствие межведомственных связей, тесного взаимодействия государственных и общественных структур и института преемственности.

Социальные услуги для людей пожилого возраста

На сегодняшний день основными структурами, которые предоставляют социальные услуги людям пожилого возраста, являются Управление труда и социальной защиты населения и Территориальные центры по обслуживанию пенсионеров и одиноких нетрудоспособных граждан. По состоянию на 01.10.2009 года в г. Харькове функционирует 9 территориальных центров по обслуживанию пенсионеров и одиноких нетрудоспособных граждан, в которых работает 1156 сотрудника, из них 810 социальных работников, обслуживающих 10923 пенсионеров. Кроме того, по расчетам в 2009 году в Харькове существует потенциал в 22 тыс. 802 человека, которым необходимы различные виды социальной помощи со стороны терцентров. Учитывая общеевропейскую тенденцию старения населения, которая имеет место ив Украине, эти цифры будут только увеличиваться.

Современные тенденции развития ринка социальных услуг для людей пожилого возраста, в Украине в целом и в Харькове в частности, позволяют очертить круг проблем, которые требуют решения, а именно:

  • В основе предоставления социальных услуг государственными организациями лежит традиционный подход, жестко регламентируемый действующими инструкциями и циркулярами, который, таким образом, тормозит предоставление эффективной помощи и поддержки клиенту.
  • Слабая информированность населения о существующих в настоящее время социальных службах, о предоставлении и различных видах социальных услуг.
  • У клиента отсутствует право на выбор услуги: предлагается выбор из очень ограниченного перечня, утверждаемого приказом по профильному министерству.
  • Не все желающие имеют равный доступ к получению социальных услуг. Причина – составление бюджета исходя не из реального количества нуждающихся, а по остаточному принципу.
  • Недостаточность финансирования государственных учреждений социальной сферы, в основном территориальных центров и интернатов, и низкая заработная плата социальных работников, приводят к отсутствию квалифицированных специалистов, что, в свою очередь, сказывается на качестве оказываемых услуг.
  • Деятельность всей социальной сферы не направлена на интеграцию пожилого человека в общество, что приводит, в особенности у одиноких людей, к ухудшению морального и физического состояния.
    Пассивное участие самого бенефициара в улучшении своего жизненного уровня с использованием своего физического потенциала.
  • Слабая информированность населения о существующих в настоящее время социальных службах, о предоставлении и различных видах социальных услуг.
  • Вся деятельность строится на основе распределения людей с общими характеристиками в группы, в то время как необходимо рассматривать их как индивидуальность.
  • В силу того, что территориальные центры и центры реабилитации инвалидов находятся в ведении районных структур, а не в общегородском подчинении, доступность, количество и качество социальных услуг, получаемое членами громады, отличается в разных районах города.
  • Отсутствует взаимодействие отдельных государственных и негосударственных организаций, работающих в социальной сфере. Зачастую наряду с пробелами в оказании социальных услуг наблюдается их дублирование.
  • Отсутствие государственного заказа как механизма повышения качества социальных услуг.
  • Отсутствие мониторинга социальных потребностей громады со стороны органов, издающих инструкции и нормативные документы.
  • Отсутствует единый методический кабинет для руководителей социальных служб, социальных работников и представителей общественных организаций с целью их профессиональной подготовки и повышения квалификации.

Таким образом, в настоящее время система существующих услуг ставит перед собой задачи, характеризующиеся некоторой степенью уязвимости:

  • предоставлять услуги клиенту, не стимулируя его стремления заботиться о себе самостоятельно;
  • предлагать и выполнять услуги, оговоренные в инструкциях, не выходя за рамки, а не услуги вокруг клиента с целью удовлетворить его потребности (отсутствует право выбора);
  • определять людей с общими характеристиками в группы, а не рассматривать их как индивидуальность;
  • обеспечивать ограниченный спектр альтернативный услуг.

Информационное обеспечение предоставления социальных услуг

Система информационного обеспечения предоставления социальных услуг в государственном секторе характеризуется такими особенностями:

  • потоки и характер распространяемой информации жестко регламентированы нормативными документами и должностными инструкциями;
  • преимущественно распространены неактивные формы распространения информации, т.е. не достигающие громады и мест проживания потенциальных клиентов;
  • преимущественные каналы распространения информации – муниципальная газета, предоставление информации на брифингах для журналистов, через Интернет ресурсы и печатные издания НГО-партнеров.

Система информационного обеспечения предоставления социальных услуг в негосударственном секторе характеризуется такими особенностями:

  • потоки и характер распространяемой информации очень неравномерны;
  • существует фактор незаинтересованности НГО в расширении количества клиентов, в случаях, если оплачивается не количество предоставленных услуг, а минимальная заработная плата за оговоренное рабочее время и не оговоренный объем предоставленных услуг;
  • предоставляемая информация в большинстве случаев не имеет периодичности в ее предоставлении и соответственно не достигается эффект «запоминания» в громаде;
  • тираж печатных материалов недостаточен для охвата целевых групп в масштабе громады;
  • существующие Интернет ресурсы недостаточно востребованы по причине все еще низкого уровня доступности Интернета, хотя и имеют большой информационный потенциал;
  • преимущественные каналы распространения информации – малотиражные печатные издания, печатная непериодическая продукция, размещение пресс-релизов и статей в газетах.

Подобная ситуация приводит к тому, что:

  • доступность и распространенность информации об уже существующих социальных услугах недостаточна для удовлетворения потребностей громады;
  • существует критически низкий уровень доступности информации о социальных услугах на уровне местных громад – микрорайонов, и т.д.;
  • информационная деятельность субъектов предоставления социальных услуг очень неравномерна;
  • существуют значительные различия в характере и формах предоставления информации о социальных услугах провайдеров государственной и негосударственной форм собственности;
  • провайдеры услуг имеют неравномерный доступ к источникам информации.

Координация предлагаемых на рынке социальных услуг
В настоящее время в г. Харькове имеется большое количество организаций, предоставляющих социальные услуги населению. В их состав входят различные структуры как на местном, так и национальном уровне, а также различные управления органов местного самоуправления и развивающийся сектор общественных организаций.

За последние 10 лет (начиная с 1999 года), была развита система ежегодного выделения грантов общественным организациям с целью предоставления ими дополнительных социальных услуг, кроме тех, за предоставление которых несут ответственность различные министерства.

В течение этого периода такое партнерское сотрудничество между государственным и общественным секторами было очень плодотворным, включая:

  • направленность на предоставление комплексных услуг путем соединения деятельности соответствующих организаций и специалистов;
  • развитие новых, инновационных идей и услуг;
  • большее участие громады и развитие социальной сплоченности;
  • большее количество людей смогли получать услуги и помощь;
  • создание интегрированных услуг;
  • распространение опыта;
  • повышение профессионального уровня предоставления услуг общественными организациями;
  • рост и улучшение качества услуг, предоставляемых общественными организациями.

Однако было признано, что развитие «смешанного рынка» предоставления социальных услуг проходит не без трудностей и следующие аспекты требуют большего внимания:

  • межсекториальная координация предоставляемых услуг, что касается как различных секторов, предоставляющих услуги, так и взаимодействия различных управлений государственных органов власти;
  • определение общих целей и задач;
  • повышение степени доверия между некоторыми отделами различных секторов;
  • достижение взаимопонимания в отношении концепций и подходов к предоставлению социальных услуг как между различными организациями, так и и между различными секторами;
  • разработка унифицированных, согласованных стандартов качества предоставления услуг;
  • развитие навыков управления организациями в общественном секторе; а также
  • вопросы, касающиеся развития навыков управления в различных секторах.

Кроме того, взаимодействие всех служб и организаций, предоставляющих социальные услуги, может быть затруднено, а подходы существенно отличаться, что часто ведет к тому, что:

  • схемы отчетности нечеткие;
  • слаборазвиты системы управления информационными потоками и распространением информации о потребностях и достижениях в социальной сфере;
  • слаборазвиты связи между выполнением работы и планированием;
  • недостаточно развита система совместного согласования стандартов качества предоставления социальных услуг для определения степени воздействия предоставленных услуг на жизнь потребителей услуг.

Пути улучшения существующего уровня предоставления социальных услуг:

  • Обеспечение доступности следующих услуг:
    — информационных
    — территориальных
    — архитектурных
  • Развитие модели индивидуального подхода к предоставлению социальных услуг;
  • Превентивный характер услуг (например, предупреждение отказа от детей в роддоме, увеличение доли фостеринговых услуг, услуг на дому и т.д.)
  • Обеспечение непрерывности и преемственности услуг с учетом изменяющихся потребностей потребителей по мере перехода из одной возрастной категории в другую
  • Повышение профессионального уровня специалистов, предоставляющих социальные услуги.
    Развитие системы инклюзивного/интегрированного обучения.
  • Активное использование существующих и развитие инновационных форм распространения информации о социальных услугах;
  • Создание равных условий для государственных и неправительственных организаций, оказывающих социальные услуги;
  • Создание и апробирование системы заказа социальных услуг как инструмента доставки этих услуг потребителю (дополнительно к уже существующему городскому конкурсу социальных проектов).

Для этого необходимо, чтобы:

  • Все клиенты имели максимальный доступ к информации о социальных услугах, предоставляемых в городе как государственным, так и общественным сектором.
  • Все клиенты имели равный доступ к предоставляемым услугам.
  • Все клиенты получали высококачественные социальные услуги, предоставляемые в городе.
  • Все организации, предоставляющие социальные услуги, социальные службы признали, что их сотрудники также нуждаются в поддержке, и что они должны быть защищены в психологическом, правовом и социальном аспекте, что их благосостояние является основой для предоставления высококачественных социальных услуг.
  • Оценка потребностей была ориентирована на каждого клиента, а также клиентам был предоставлен выбор для удовлетворения его потребностей.
  • Все поставщики социальных услуг (отделы, агентства и организации) полноценно сотрудничали друг с другом и имели соответствующую квалификацию и базовое материальное обеспечение для выполнения поставленных перед ними задач для оказания высококачественных социальных услуг.
  • Осуществлялось развитие навыков и умений персонала.

Достижение поставленных целей является возможным при использовании следующих подходов:

  • Разработка механизма получения информации как поставщиками (о насущных потребностях), так и получателями социальных услуг (об объеме и источниках услуг) и обеспечение равного доступа к такой информации.
  • Улучшение предоставления услуг в обществе путем использования всех доступных способов и источников, включая привлечение групп населения и местные инициативы.
  • Определить сферы ответственности государственного и неправительственного секторов с последующей координацией их деятельности в сфере предоставления социальных услуг.
  • Продолжить развитие сектора неправительственных организаций для расширения услуг с целью удовлетворения потребностей клиентов.
  • Четко определить дополнительные ресурсы финансирования социальных услуг.
  • Привлечь, набрать и поддерживать работу волонтеров.
  • Постоянный мониторинг услуг, предоставляемых как государственными структурами, так и НГО, с целью разработки адекватной базы данных о существующих поставщиках социальных услуг.
  • Улучшение навыков и повышение статуса персонала, занятого в сфере предоставления социальных услуг.

Мы, живущие в Харькове, стремимся достичь хорошего уровня жизни, когда каждому необходима самостоятельность, возможность полностью раскрыть свой потенциал и возможность принимать максимальное участие в жизни общества. Также важными являются хорошие отношения, уважение, чувство собственного достоинства, отсутствие ограничений в правах, свобода выбора для взрослого населения, а также развитие этих качеств у детей как будущего нашего государства.

Мы верим, что каждый житель города, включая пожилых, молодых людей, взрослых, нуждающихся в заботе и поддержке, болезненных людей, людей с ограниченными физическими или умственными возможностями, может внести свой вклад в жизнь города и имеет право максимально управлять своей жизнью.

Таким образом, нашей целью являются социальные услуги, ориентированные на клиентов, комплексные и упреждающие, направленные на легкое, доступное и удобное для клиентов получение информации о возможностях, способах и формах получения необходимой помощи в любой трудной жизненной ситуации.

Социальные услуги должны быть направлены на поддержание самостоятельности клиентов и на обеспечение достойного уровня жизни.

Горбунова-Рубан Светлана Александровна
Заместитель Харьковского городского головы
по вопросам охраны здоровья и социальной защиты населения
кандидат социологических наук, профессор